BAB I PENDAHULUAN

BAB   I

PENDAHULUAN

1.1   Latar belakang penelitian

Pembangunan Nasional yang terencana dan dilaksanakan secara bertahap mendorong pembangunan daerah memegang peranan yang sangat penting, karena keberhasilan pembangunan nasional secara umum dapat diukur dan ditinjau dari tertatanya dan terkendalinya pembangunan di daerah / wilayah. Efektivitas pelaksanaan pembangunan,  harus diawali dengan suatu perencanaan yang matang. Untuk tingkat nasional, organisasi / lembaga yang menangani masalah perencanaan adalah Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), sedangkan untuk tingkat Provinsi dan Kabupaten / Kota adalah Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah (BAPPEDA).

Keberhasilan suatu pembangunan, baik tingkat nasional maupun  tingkat daerah akan sangat ditentukan oleh sejauh mana organisasi atau lembaga/badan yang menanganinya dalam hal ini BAPPENAS atau BAPPEDA menjalankan fungsinya secara optimal, dengan kata lain sejauh mana organisasi / lembaga/ badan itu bekerja secara efektif.

Efektivitas organisasi perspektifnya tidak akan terlepas dari penilaian yang berhubungan  dengan prestasi  baik prestasi individu, prestasi kelompok, dan prestasi organisasi seperti pendapat yang disampaikan oleh Gibson (1995:26-27) yang menyebutkan, bahwa: “Keefektifan organisasi merupakan fungsi keefektifan individu dan keefektifan kelompok serta ada dua pendekatan lain dalam mengidentifikasikan keefektifan yaitu pendekatan tujuan dan pendekatan menurut teori sistem”. Teori yang paling sederhana ialah teori yang berpendapat bahwa efektivitas organisasi sama dengan prestasi organisasi secara keseluruhan. Menurut pandangan Indrawijaya (1986:226) :

Efektivitas Organisasi diukur berdasarkan seberapa besar keuntungan yang diperolehnya, misalnya; keuntungan lebih besar berarti organisasi semakin efektif, dan disisi lain organisasi dapat dikatakan efektif apabila jumlah pengeluaran makin lama makin menurun, dengan kata lain Efektivitas Organisasi ditentukan oleh efisiensinya.

Siagian ( 1995:151) menjelaskan Efektivitas Organisasi secara sederhana dilihat dari dimensi waktu adalah : “Sebagai penyelesaian pekerjaan tepat waktu yang telah ditetapkan, apakah pelaksanaan suatu tugas dinilai baik atau tidak sangat tergantung kepada, kapan tugas itu diselesaikan dan tidak, terutama bagaimana cara melaksanakan dan berapa biaya yang dikeluarkan untuk itu”.

Berbagai perspektif mengenai Efektivitas Organisasi, nampaknya pendekatan aspek tujuan yang banyak dijadikan acuan dalam menganalisis efektif dan tidak efektifnya suatu organisasi. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Steers ( 1985:5) bahwa: ”In terms of effectiveness the main strength of planning a goal, is that an organizations success is measured according to an organizations intention and according to its research and development analysis” (Kelebihan utama dari rancangan tujuan dalam melihat efektivitas adalah bahwa sukses organisasi diukur menurut maksud/tujuan  organisasi dan menurut perkembangan analisis penelitian)”.

Berdasarkan teori-teori di atas serta hasil pengamatan peneliti selama ini yang  berkaitan dengan tugas pokok dan fungsi dari BAPPEDA Provinsi Jawa Barat maupun BAPPEDA-BAPPEDA  yang berada di Kawasan Bandung Raya, Efektivitas Organisasi rendah di tinjau dari prestasi organisasi masih rendah, tujuan organisasi belum tercapai, dan tidak sesuai dengan waktu yang telah ditentukan. Berdasarkan  amanat Undang-undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, bahwa konsep tentang Kawasan Metropolitan  Bandung Raya seharusnya sudah diwujudkan paling lama 3 (tiga) tahun sejak undang – undang tersebut dikeluarkan, pada kenyataannya sampai saat ini konsep Kawasan Metropolitan Bandung Raya masih berupa wacana. Kota Bandung saat ini menjadi kota besar dengan konsep Kota Metropolitan Bandung Raya dengan segala dinamikanya, sesuai dengan rencana dari Provinsi Jawa Barat tentang konsep GBM (Greater Bandung Metropolitan) yang harus segera diwujudkan pada tahun 2010. Dinamika pembangunan di kawasan  Bandung Raya (Kota Bandung, Kabupaten Bandung, Kabupaten Bandung Barat, Kabupaten Sumedang dan Kota Cimahi), saat ini ditunjukkan dengan semakin intensifnya perkembangan pembangunan. Kondisi ini berimplikasi pada timbulnya penyimpangan atau ketidak sesuaian pelaksanaan (das sein) dengan rencana / tujuan yang telah ditetapkan (das Sollen) oleh masing-masing Kabupaten / Kota di kawasan Bandung Raya.

Berdasarkan hasil penjajagan peneliti, Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Provinsi Jawa Barat tahun 2001-2008, ternyata dalam pelaksanaannya terdapat penyimpangan dari rencana yang telah ditetapkan. Seperti di kawasan Bandung Raya terdapat penyimpangan sebesar 50% terdiri dari 35% tidak sesuai rencana dan 15% kurang sesuai dari rencana yang telah ditetapkan (berdasarkan observasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya bidang fisik dan prasarana). Gambaran belum efektifnya organisasi BAPPEDA dalam menjalankan fungsinya ditinjau dari dimensi prestasi organisasi, secara kuantitas dapat dilihat pada tabel di bawah ini :

Tabel  1.1. Rendahnya Efektivitas Organisasi BAPPEDA

Berdasarkan Dimensi Prestasi

No	BAPPEDA Kabupaten / Kota	Kawasan Lindung (rencana)	Kawasan Lindung (eksisting)
1.	Kota Bandung	50%	30%
2.	Kab. Bandung	45%	14%
3.	Kab. Bandung Barat	40%	22%
4.	Kab. Sumedang	49%	30%
5.	Kota Cimahi	50%	20%

Sumber: BAPEDDA Kab./Kota di Kawasan  Bandung Raya 2008

Disamping nilai persentase di atas, dapat pula dilihat pada peta Kawasan  Bandung Raya tentang hasil overlay peta rencana dengan peta pelaksanaan penggunaan lahan (existing), seperti terlihat pada gambar berikut ini:

Gambar  1.1  Persentase Rencana RTH dengan eksisting

Menurut Badan Pengelola Lingkungan Hidup Daerah (BPLHD) Provinsi Jawa Barat penyimpangan yang terjadi di Kawasan  Bandung Raya terjadi pada kawasan - kawasan sebagai berikut:

Kota Bandung tidak mencapai target,  dimana target kawasan lindung  50%,  kenyataan yang ada hanya 30%  terutama di kawasan resapan air/kawasan Bandung Utara, kawasan sempadan sungai, kawasan budidaya dan kawasan perkotaan.

Kabupaten Bandung tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 45%, kenyataan yang ada hanya 14%, terutama di kawasan lindung Bandung utara.

Kabupaten Bandung Barat tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 40%, kenyataan yang ada hanya 22% terutama di kawasan lindung mata air, kawasan cagar budaya Lembang, dan kawasan resapan air.

Kabupaten Sumedang tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 49%, kenyataan yang ada hanya 30% terutama di kawasan lindung dan kawasan cagar budaya, serta kawasan budidaya.

Kota Cimahi tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 50% kenyataan yang ada hanya 20% terutama di kawasan resapan air, kawasan budidaya dan kawasan perkotaan.

Efektivitas  organisasi dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya dapat dilihat dari dimensi prestasi seperti yang dikemukakan oleh Gibson bahwa secara individu, secara kelompok, maupun  secara organisasi masih rendah. Hal lain dari belum efektifnya organisasi atau lembaga yang menangani masalah penataan ruang  khususnya ruang perkotaan dalam hal ini BAPPEDA di kawasan  Bandung Raya yang berkaitan dengan masalah penataan kota-kota,  dilihat dari dimensi prestasi baik prestasi individu maupun prestasi kelompok (unit) serta prestasi organisasi ialah belum memiliki strategi pengembangan kota-kota melalui penataan dan pengendalian pertumbuhan, pengembangan pertumbuhan melalui insentif  infrastruktur, serta pembatasan pertumbuhan.

Dilihat dari dimensi tujuan, menunjukan bahwa tidak tercapainya tujuan sebagaimana amanat Undang – undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Tata Ruang karena antara rencana dengan pelaksanaan terdapat deviasi. Hal tersebut dapat dilihat pada gambar 1.1 di atas, sehingga Kawasan Metropolitan Bandung Raya tidak lagi mencerminkan kawasan yang ramah dan berwawasan lingkungan. Ruang Terbuka Hijau (RTH) tidak terwujud, kawasannya dipenuhi bangunan – bangunan yang tidak beraturan karena tidak memenuhi ketentuan yang berlaku. Kemudian ditinjau dari dimensi  waktu, yaitu belum dapat dilaksanakannya konsep tentang Kawasan Metropolitan Bandung Raya sesuai dengan yang diamanatkan oleh undang – undang yang menjelaskan bahwa paling lambat 3 (tiga) tahun setelah dikeluarkannya undang - undang  tersebut, maka konsep Kawasan Metropolitan Bandung Raya harus segera terwujud.

Pengembangan sistem kota-kota di kawasan  Bandung Raya yang belum terintegrasi saat ini dapat dilihat pada gambar 1.2 berikut ini :

Gambar 1.2. Sistem pengembangan kota-kota di kawasan  Bandung Raya saat ini.

Fakta dan data yang diuraikan di atas menunjukkan adanya perbedaan antara yang diinginkan / rencana ( das sollen ) dengan pelaksanaan ( das sein ). Hal ini mengindikasikan adanya permasalahan dalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsi dari organisasi dalam hal ini adalah BAPPEDA Provinsi Jawa Barat dan BAPPEDA-BAPPEDA kabupaten/kota di kawasan  Bandung Raya.

Rencana tata ruang merupakan salah satu lingkup substansi kebijakan publik, karena rencana tata ruang merupakan keputusan yang dibuat oleh pemerintah yang memiliki implikasi terhadap publik atau menyangkut kepentingan publik terutama yang berkaitan dengan ruang. Oleh karena itu permasalahan dalam Implementasi Kebijakan tentang Tata Ruang di Kawasan  Bandung Raya akan dikaji melalui analisis kebijakan publik, khususnya implementasi kebijakan publik.

Siklus kebijakan atau proses pembuatan kebijakan (policy making process), implementasi kebijakan (policy implementation) merupakan tahapan yang sangat penting.  Menurut Udoji dalam Wahab (2002 :59) : “Implementasi Kebijakan bahkan lebih penting dari pada pembuatan kebijakan, karena kebijakan hanyalah berupa impian atau cetak biru saja kecuali kebijakan tersebut diimplementasikan”.

Wibawa (1994: 41) : “Efektivitas Implementasi Kebijakan secara keseluruhan tergantung pada beberapa faktor. Berhasil tidaknya Implementasi Kebijakan sangat ditentukan oleh isi kebijakan itu sendiri seperti sumber daya, personil, manajemen serta aturan, dan disisi lain oleh lingkungan kebijakannya”. Menurut  Edward III, (1980 : 10) yang mengemukakan model Implementasi Kebijakan : “four critical factors or variables in implementing public policy : communication, resources, dispositions or attitude, and bureaucratic structure.” (Terdapat 4 faktor atau variabel kritis dalam Implementasi Kebijakan, yaitu : komunikasi, sumber daya, sikap/kecenderungan  dan struktur birokrasi).

Implementasi Kebijakan tata ruang sangat erat dan terdapat korelasi dengan pelaksanaan koordinasi, diperlukan koordinasi secara fungsional yang kuat dan intens diantara organisasi dan lembaga yang menangani masalah-masalah penataan ruang. Ndraha, (2003 : 296) mengatakan : “Koordinasi Fungsional yaitu koordinasi yang dilakukan oleh unit kerja yang satu terhadap unit kerja yang lain yang kegiatannya secara obyektif berhubungan fungsional”. Koordinasi juga menurut Ndraha, (2003 : 291) :

Proses penyepakatan bersama secara mengikat berbagai kegiatan atau unsur yang berbeda-beda sedemikian rupa sehingga di sisi yang satu semua kegiatan atau unsur itu terarah pada pencapaian suatu tujuan yang telah ditetapkan dan di sisi lain, keberhasilan kegiatan yang satu tidak merusak keberhasilan kegiatan yang lain.

Adanya permasalahan dalam Implementasi Kebijakan tentang Tata Ruang dan lemahnya Koordinasi Fungsional antar organisasi di Kawasan Bandung Raya, maka perlu diketahui dimensi-dimensi apa saja dari kedua variabel tersebut yang mempengaruhi Efektivitas Organisasi. Dengan mengenali dimensi-dimensi yang mempengaruhi serta mengetahui seberapa besar pengaruhnya terhadap Efektivitas Organisasi, maka dapat dilakukan upaya peningkatan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA - BAPPEDA di Kawasan  Bandung  Raya pada masa yang akan datang. Oleh karena itu penelitian tentang pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional terhadap Efektivitas Organisasi perlu dilakukan.

Pemilihan lokasi penelitian, yaitu di kabupaten/kota yang termasuk dalam kawasan Bandung Raya. Hal ini dilakukan dengan alasan, bahwa Efektivitas Organisasi BAPPEDA-BAPPEDA masih rendah berkaitan dengan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya. Dalam rangka mewujudkan kawasan Metropolitan Bandung Raya sebagai percontohan bagi kota-kota lainnya di Jawa Barat, maka kawasan Metropolitan Bandung Raya yang sudah lama di wacanakan dapat segera diwujudkan. Namun terdapat permasalahan dalam Implementasi Kebijakan tentang Tata Ruang, yaitu adanya ketidak sesuaian pemanfaatan ruang dibandingkan dengan rencana tata ruangnya. Disamping itu kawasan Bandung Raya merupakan daerah yang memiliki dinamika pertumbuhan relatif tinggi, termasuk dinamika pemanfaatan ruangnya.

Penelitian ini lebih memfokuskan pada lingkup Efektivitas Organisasi, dimana variabel penyebab rendahnya Efektivitas Organisasi antara lain diduga disebabkan Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional tidak berjalan sebagaimana mestinya pada institusi BAPPEDA di kawasan Bandung Raya. Sejauh ini penelitian tentang rendahnya Efektivitas Organisasi, ditinjau dari variabel lain sebagai faktor penyebabnya sudah banyak dilakukan oleh peneliti lain. Untuk itu, maka peneliti hanya akan membahas variabel Implementasi Kebijakan dan variabel Koordinasi Fungsional sebagai variabel yang dianggap dapat mempengaruhi variabel Efektivitas Organisasi.

Berdasarkan hal tersebut di atas, maka penulis mengajukan judul penelitian disertasi : “Pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional Terhadap Efektivitas Organisasi Pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya”

1.2.  Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, yang menjadi pernyataan masalah (problem statement) dalam penelitian ini yaitu : Efektivitas Organisasi  BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya  masih rendah. Hal ini diduga disebabkan/dipengaruhi oleh Implementasi kebijakan dan Koordinasi fungsional yang belum berjalan secara efektif.  Dari Pernyataan masalah tersebut di atas, penulis dapat mengidentifikasi permasalahan (problem identifications) penelitian melalui pertanyaan masalah (problem questions) sebagai berikut:

1.      Bagaimana Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional dilaksanakan dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

2.      Berapa besar pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional beserta dimensi – dimensinya terhadap Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

3.      Berapa besar pengaruh Implementasi Kebijakan melalui dimensi Komunikasi, Sumber Daya, Sikap dan Struktur Birokrasi terhadap Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

4.      Berapa besar pengaruh Koordinasi Fungsional melalui dimensi Integrasi (penyatupaduan), Sinkronisasi (keselarasan) dan Harmonisasi (keserasian) terhadap Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

1.3   Maksud dan Tujuan

1.3.1. Maksud

Bertitik tolak dari permasalahan di atas, penelitian ini bermaksud untuk mengkaji dan menganalisis pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional terhadap Efektivitas Organisasi dalam hal ini BAPPEDA  Provinsi Jawa Barat dan BAPPEDA di kawasan  Bandung Raya.

1.3.2. Tujuan

Sedangkan tujuan dari penelitian ini, adalah sebagai berikut :

1.      Menganalisis penerapan Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi.

2.      Menganalisis Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Fungsional beserta dimensi – dimensinya dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi.

3.      Menganalisis Implementasi Kebijakan melalui dimensi Komunikasi, Sumber Daya, Sikap dan Struktur Birokrasi dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi.

4.      Menganalisis Koordinasi Fungsional melalui dimensi Integrasi (penyatupaduan), Sinkronisasi (keselarasan) dan Harmonisasi (keserasian) dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi.

1.4. Kegunaan Penelitian

1.4.1. Kegunaan Teoritis

Secara teoritis hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat antara lain :

1.      Hasil dan saran-saran dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran bagi pengembangan teori-teori dan kajian Ilmu Administrasi Publik dan kajian analisis mengenai Efektivitas Organisasi.

2.      Diharapkan hasil penelitian ini dapat dijadikan sebagai bahan penelitian lebih lanjut bagi upaya pengembangan Ilmu Kebijakan Publik khususnya Implemenasi Kebijakan.

1.4.2. Kegunaan Praktis

Secara praktis hasil penelitian ini diharapkan dapat berguna bagi berbagai pihak diantaranya :

1.      Hasil dan saran-saran penelitian ini dapat menjadi bahan masukan bagi banyak pihak yang terlibat dalam proses Implementasi Kebijakan publik, seperti :

a.         Pemerintahan Kabupaten / Kota yang ada di kawasan Metropolitan Bandung Raya, dalam hal ini yang memiliki kewenangan dalam melaksanakan kebijakan publik.

b.         BAPPEDA – BAPPEDA di Kawasan Metropolitan Bandung Raya dapat meningkatkan koordinasi secara fungsional dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya.

c.         BAPPEDA dalam hal ini yang bewenang mengeluarkan rekomendasi     mengenai perizinan untuk pemanfaatan  ruang.

Hasil dan saran-saran penelitian ini juga dapat dijadikan sebagai salah satu bahan pertimbangan oleh Pemerintah  Kabupaten / Kota di kawasan Bandung Raya dalam rangka pengawasan dan pengendalian pemanfaatan ruang