BAB I PENDAHULUAN

BAB   I

PENDAHULUAN

1.1   Latar belakang penelitian

Pembangunan Nasional yang terencana dan dilaksanakan secara bertahap, mendorong pembangunan daerah, memegang peranan yang sangat penting, karena keberhasilan pembangunan nasional secara umum dapat diukur dan ditinjau dari tertatanya dan terkendalinya pembangunan di daerah / wilayah. Efektivitas pelaksanaan pembangunan,  harus diawali dengan suatu perencanaan yang matang. Untuk tingkat nasional, organisasi/ lembaga yang menangani masalah perencanaan adalah Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), sedangkan untuk tingkat Provinsi dan Kabupaten / Kota adalah Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah (BAPPEDA).

Keberhasilan suatu pembangunan, baik tingkat nasional maupun tingkat daerah akan sangat ditentukan oleh sejauh mana organisasi atau lembaga/badan yang menanganinya dalam hal ini BAPPENAS atau BAPPEDAmenjalankan fungsinya secara optimal, dengan kata lain sejauh mana organisasi / lembaga/ badan itu bekerja secara efektif.

Efektivitas organisasi perspektifnya tidak akan terlepas dari penilaian yang berhubungan  dengan prestasi baik prestasi individu, prestasi kelompok, dan prestasi organisasi seperti pendapat yang disampaikan oleh Gibson (1995:26-27) yang menyebutkan, bahwa: “Efektivitas organisasi merupakan fungsi efektivitas individu dan efektivitas kelompok serta ada dua pendekatan lain dalam mengidentifikasikan efektivitas yaitu pendekatan tujuan dan pendekatan menurut Waktu ”. Teori yang paling sederhana ialah teori yang berpendapat bahwa efektivitas organisasi sama dengan prestasi organisasi secara keseluruhan. Menurut pandangan Indrawijaya (1986:226):

Efektivitas Organisasi diukur berdasarkan seberapa besar keuntungan yang diperolehnya, misalnya; keuntungan lebih besar berarti organisasi semakin efektif, dan disisi lain organisasi dapat dikatakan efektif apabila jumlah pengeluaran makin lama makin menurun, dengan kata lain Efektivitas Organisasi ditentukan oleh efisiensinya.

Siagian ( 1995:151) menjelaskan Efektivitas Organisasi secara sederhana dilihat dari dimensi waktu adalah : “Sebagai penyelesaian pekerjaan tepat waktu yang telah ditetapkan, apakah pelaksanaan suatu tugas dinilai baik atau tidak sangat tergantung kepada / kapan tugas itu diselesaikan dan tidak, terutama bagaimana cara melaksanakan dan berapa biaya yang dikeluarkan untuk itu”.

Berbagai perspektif mengenai Efektivitas Organisasi, nampaknya pendekatan aspek tujuan yang banyak dijadikan acuan dalam menganalisis efektif dan tidak efektifnya suatu organisasi. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Steers ( 1985:5) bahwa:”In terms of effectiveness the main strength of planning a goal, is that an organizations success is measured according to an organizations intention and according to its research and development analysis”.

Berdasarkan teori-teori diatas serta hasil pengamatan peneliti selama ini yang  berkaitan dengan tugas pokok dan fungsi dari BAPPEDA Provinsi Jawa Barat maupun BAPPEDA-BAPPEDA  yang berada di Kawasan Bandung Raya, Efektivitas Organisasi ditinjau dari prestasi organisasi masih rendah, tujuan organisasi belum tercapai, dan tidak sesuai dengan waktu yang telah ditentukan. 

Berdasarkan  amanat Undang-Undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, bahwa konsep tentang Kawasan Metropolitan Bandung Raya seharusnya sudah diwujudkan paling lama 3 (tiga) tahun sejak undang – undang tersebut dikeluarkan, pada kenyataannya sampai saat ini konsep Kawasan Metropolitan Bandung Raya masih berupa wacana. Kota Bandung saat ini menjadi kota besar dengan konsep Kota Metropolitan Bandung Raya dengan segala dinamikanya, sesuai dengan rencana dari Provinsi Jawa Barat tentang konsep GBM (Greater Bandung Metropolitan) yang harus segera diwujudkan pada tahun 2010.

Dinamika pembangunan di Kawasan Bandung Raya (Kota Bandung, Kabupaten Bandung, Kabupaten Bandung Barat, Kabupaten Sumedang dan Kota Cimahi), saat ini ditunjukkan dengan semakin intensifnya perkembangan pembangunan. Kondisi ini berimplikasi pada timbulnya penyimpangan atau ketidak sesuaian pelaksanaan (das sein) dengan rencana/tujuan yang telah ditetapkan (das Sollen) oleh masing-masing Kabupaten / Kota di kawasan Bandung Raya.

Berdasarkan hasil penjajagan peneliti, Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Provinsi Jawa Barat tahun 2001-2008, ternyata dalam pelaksanaannya terdapat penyimpangan dari rencana yang telah ditetapkan. Seperti di kawasan Bandung Raya terdapat penyimpangan sebesar 50% terdiri dari 35% tidak sesuai rencana dan 15% kurang sesuai dari rencana yang telah ditetapkan (berdasarkan observasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya bidang fisik dan prasarana). Gambaran masih rendahnya efektivitas organisasi BAPPEDA dalam menjalankan fungsinya ditinjau dari dimensi prestasi organisasi, secara kuantitas dapat dilihat pada tabel di bawah ini :

Tabel  1.1.

Indikator rendahnya Efektivitas Organisasi BAPPEDA

No	BAPPEDA Kabupaten / Kota	Kawasan Lindung (rencana)	Kawasan Lindung (eksisting)
1.	Kota Bandung	50%	30%
2.	Kab. Bandung	45%	14%
3.	Kab. Bandung Barat	40%	22%
4.	Kab. Sumedang	49%	30%
5.	Kota Cimahi	50%	20%

Sumber: BAPEDDA Prov. Jawa Barat dan Kab./Kota di Kawasan  Bandung Raya 2009

Disamping nilai persentase di atas, dapat pula dilihat pada peta Kawasan  Bandung Raya tentang hasil overlay peta rencana dengan peta pelaksanaan penggunaan lahan (existing), seperti terlihat pada gambar berikut ini:

Gambar  1.1  Persentase Rencana RTH dengan eksisting

Menurut Badan Pengelola Lingkungan Hidup Daerah (BPLHD) Provinsi Jawa Barat penyimpangan yang terjadi di Kawasan  Bandung Raya terjadi pada kawasan - kawasan sebagai berikut:

Kota Bandung tidak mencapai target,  dimana target kawasan lindung 50%, kenyataan yang ada hanya 30% terutama di kawasan resapan air/ Kawasan Bandung Utara, kawasan sempadan sungai, kawasan budidaya dan kawasan perkotaan.

Kabupaten Bandung tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 45%, kenyataan yang ada hanya 14%, terutama di Kawasan Bandung Utara .

Kabupaten Bandung Barat tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 40%, kenyataan yang ada hanya 22% terutama di kawasan lindung mata air, kawasan cagar budaya Lembang, dan kawasan resapan air.

Kabupaten Sumedang tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 49%, kenyataan yang ada hanya 30% terutama di kawasan lindung dan kawasan cagar budaya, serta kawasan budidaya.

Kota Cimahi tidak mencapai target, dimana target kawasan lindung 50% kenyataan yang ada hanya 20% terutama di kawasan resapan air, kawasan budidaya dan kawasan perkotaan.

Efektivitas  organisasi BAPPEDA didalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya dapat dilihat dari dimensi prestasi seperti yang dikemukakan oleh Gibson bahwa secara individu, secara kelompok, maupun  secara organisasi masih rendah. Hal lain dari masih rendahnya  efektivitas organisasi atau lembaga yang menangani masalah penataan ruang  khususnya ruang perkotaan dalam hal ini BAPPEDA di kawasan  Bandung Raya yang berkaitan dengan masalah penataan kota-kota,  dilihat dari dimensi prestasi baik prestasi individu maupun prestasi kelompok (unit) serta prestasi organisasi ialah belum memiliki strategi pengembangan kota-kota melalui penataan dan pengendalian pertumbuhan, pengembangan pertumbuhan melalui insentif  infrastruktur, serta pembatasan pertumbuhan.

Dilihat dari dimensi tujuan, menunjukan bahwa tidak tercapainya tujuan sebagaimana amanat Undang – undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Tata Ruang karena antara rencana dengan pelaksanaan terdapat deviasi. Hal tersebut dapat dilihat pada gambar 1.1 di atas, sehingga Kawasan Bandung Raya tidak lagi mencerminkan kawasan yang ramah dan berwawasan lingkungan. Ruang Terbuka Hijau (RTH) tidak terwujud, kawasannya dipenuhi bangunan – bangunan yang tidak beraturan karena tidak memenuhi ketentuan yang berlaku. Kemudian ditinjau dari dimensi waktu, yaitu belum dapat dilaksanakannya konsep tentang Kawasan Metropolitan Bandung Raya sesuai dengan yang diamanatkan oleh undang – undang yang menjelaskan bahwa paling lambat 3 (tiga) tahun setelah dikeluarkannya undang-undang  tersebut, maka konsep Kawasan Metropolitan Bandung Raya harus segera terwujud.

Masalah rendahnya efektivitas organisasi dalam pemanfaatan ruang di Kawasan Bandung Raya sebagaimana diuraikan di atas serta berdasarkan hasil pengamatan dan studi pendahuluan penulis, di duga oleh dimensi-dimensi efektivitas organisasi yang belum dilaksanakan secara optimal sebagaimana tertera dalam tabel di bawah ini :

Tabel 1.2

Gambaran rendahnya Efektivitas Organisasi Pada BAPPEDA

No	Dimensi dari Efektivitas Organisasi	Yang diinginkan (das sollen)	Pelaksanaan (das sein)	Yang bertanggung jawab
1	Prestasi organisasi	Target tercapai dalam hal terwujudnya Ruang Terbuka Hijau ( 30%-50%) sesuai UU Nomor 26 Tahun 2007.	Belum tercapai sesuai dengan yang ditargetkan ( baru 9 %- 15%)	BAPPEDA
2	Tujuan	Tercapai Tujuan Tertib Penataan ruang di kawasan Bandung Raya sesuai UU Nomor 26 Tahun 2007	Masih terdapat Deviasi didalam pelaksanaan Penataan Ruang- Belum sesuai dengan UU No 26 Th 2007	BAPPEDA, terutama bidang Perencanaan Penataan Ruang
3	Waktu	Terwujud RTH di  Kawasan Bandung Raya, Paling lama 3 tahun sejak UU No. 26 Th 2007 diterbitkan	Sampai sekarang belum terwujud	BAPPEDA

Sumber : Hasil pengamatan dan wawancara penulis dengan BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya Tahun 2009-2010.

Rendahnya Efektivitas Organisasi BAPPEDA juga dapat dilihat dari Pengembangan sistem kota-kota di Kawasan Bandung Raya yang belum terintegrasi saat ini, hal itu dapat dilihat pada gambar dibawah ini :

Gambar 1.2.Sistem pengembangan kota-kota di Kawasan  Bandung Raya saat ini.

Gambar / peta di atas menunjukan dengan jelas bahwa Sistem pengembangan kota-kota di Kawasan Bandung Raya masih dilaksanakan secara parsial, antara kota yang satu dengan kota yang lain tidak terintegrasi dimana salah satu penyebabnya adalah Perda RTRW Kabupaten/Kota belum mengacu kepada Perda RTRW Provinsi.

Fakta dan data yang diuraikan diatas menunjukkan adanya perbedaan antara yang diinginkan /rencana ( das sollen ) dengan pelaksanaan ( das sein ). Hal ini mengindikasikan rendahnya Efektivitas Organisasi BAPPEDA dalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya, diduga karena Implementasi Kebijakan dan Koordinasi belum dilaksanakan sesuai dengan dimensi dan faktor-faktornya.

Rencana tata ruang merupakan salah satu lingkup substansi kebijakan publik, karena rencana tata ruang merupakan keputusan yang dibuat oleh pemerintah yang memiliki implikasi terhadap publik atau menyangkut kepentingan publik terutama yang berkaitan dengan ruang. Oleh karena itu permasalahan dalam Implementasi Kebijakan tentang Tata Ruang di Kawasan  Bandung Raya akan dikaji melalui analisis kebijakan publik, khususnya implementasi kebijakan publik.

Siklus kebijakan atau proses pembuatan kebijakan (policy making process), implementasi kebijakan (policy implementation) merupakan tahapan yang sangat penting.  Menurut Udoji dalam Wahab (2002 :59): “Implementasi Kebijakan bahkan lebih penting dari pada pembuatan kebijakan, karena kebijakan hanyalah berupa impian atau cetak biru saja kecuali kebijakan tersebut diimplementasikan”.

Wibawa (1994: 41) : “Efektivitas Implementasi Kebijakan secara keseluruhan tergantung pada beberapa faktor. Berhasil tidaknya Implementasi Kebijakan sangat ditentukan oleh isi kebijakan itu sendiri seperti sumber daya, personil, manajemen serta aturan, dan disisi lain oleh lingkungan kebijakannya”. Menurut  Edward III, (1980 : 10) yang mengemukakan model Implementasi Kebijakan : “four critical factors or variables in implementing public policy : communication, resources, dispositions or attitude, and bureaucratic structure”.

Implementasi Kebijakan tata ruang sangat erat dan terdapat korelasi dengan pelaksanaan koordinasi, diperlukan koordinasi yang kuat dan intens diantara organisasi dan lembaga yang menangani masalah-masalah penataan ruang. Koordinasi menurut Ndraha, (2003 : 291) :

Proses penyepakatan bersama secara mengikat berbagai kegiatan atau unsur yang berbeda-beda sedemikian rupa sehingga di sisi yang satu semua kegiatan atau unsur itu terarah pada pencapaian suatu tujuan yang telah ditetapkan dan di sisi lain, keberhasilan kegiatan yang satu tidak merusak keberhasilan kegiatan yang lain.

Adanya permasalahan dalam Implementasi Kebijakan tentang Tata Ruang dan lemahnya Koordinasi yang berkaitan dengan tugas pokok dan fungsi antar organisasi di Kawasan Bandung Raya, maka perlu diketahui dimensi-dimensi apa saja dari kedua variabel tersebut yang mempengaruhi Efektivitas Organisasi. Dengan mengenali dimensi-dimensi yang mempengaruhi serta mengetahui seberapa besar pengaruhnya terhadap Efektivitas Organisasi, maka dapat dilakukan upaya peningkatan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA- BAPPEDA di Kawasan  Bandung  Raya pada masa yang akan datang. Oleh karena itu penelitian tentang pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi terhadap Efektivitas Organisasi perlu dilakukan.

Pemilihan lokasi penelitian, yaitu di Kabupaten/Kota yang termasuk dalam Kawasan Bandung Raya. Hal ini dilakukan dengan alasan, bahwa Efektivitas Organisasi BAPPEDA-BAPPEDA masih rendah berkaitan dengan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya. Dalam rangka mewujudkan Kawasan Bandung Raya sebagai percontohan bagi kota-kota lainnya di Jawa Barat, maka Kawasan Bandung Raya yang sudah lama di wacanakan dapat segera diwujudkan. Namun terdapat permasalahan dalam Implementasi Kebijakan tentang Tata Ruang, yaitu adanya ketidak sesuaian pemanfaatan ruang dibandingkan dengan Rencana Tata Ruang Wilayahnya. Disamping itu Kawasan Bandung Raya merupakan daerah yang memiliki dinamika pertumbuhan relatif tinggi, termasuk dinamika pemanfaatan ruangnya.

Penelitian ini lebih memfokuskan pada lingkup Efektivitas Organisasi, dimana variabel penyebab rendahnya Efektivitas Organisasi antara lain diduga disebabkan Implementasi Kebijakan dan Koordinasi tidak berjalan sebagaimana mestinya pada institusi BAPPEDA di kawasan Bandung Raya. Sejauh ini penelitian tentang rendahnya Efektivitas Organisasi, ditinjau dari variabel lain sebagai faktor penyebabnya sudah banyak dilakukan oleh peneliti lain. Untuk itu, maka peneliti hanya akan membahas variabel Implementasi Kebijakan dan variabel Koordinasi sebagai variabel yang dianggap dapat mempengaruhi variabel Efektivitas Organisasi.

Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka penulis mengajukan judul penelitian disertasi : “Pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi Terhadap Efektivitas Organisasi Pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya”

1.2.  Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang tersebut diatas, yang menjadi pernyataan masalah (problem statement) dalam penelitian ini yaitu : Efektivitas Organisasi BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya masih rendah. Hal ini diduga disebabkan/dipengaruhi oleh Implementasi kebijakan dan Koordinasi yang belum berjalan secara efektif.  Dari Pernyataan masalah tersebut di atas, penulis dapat mengidentifikasi permasalahan (problem identifications) penelitian sebagai berikut:

1.      Bagaimana Implementasi Kebijakan dan Koordinasi dilaksanakan dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

2.      Berapa besar pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi secara simultan terhadap Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

3.      Berapa besar pengaruh Implementasi Kebijakan secara parsial terhadap Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

4.      Berapa besar pengaruh Koordinasi secara parsial terhadap Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya ?

1.3   Maksud dan Tujuan

1.3.1. Maksud

Bertitik tolak dari permasalahan di atas, penelitian ini bermaksud untuk mengkaji dan menganalisis pengaruh Implementasi Kebijakan dan Koordinasi terhadap Efektivitas Organisasi dalam hal ini BAPPEDA Provinsi Jawa Barat dan BAPPEDA – BAPPEDA di Kawasan  Bandung Raya.

1.3.2. Tujuan

Sedangkan tujuan dari penelitian ini, adalah sebagai berikut :

1.      Menganalisis penerapan Implementasi Kebijakan dan Koordinasi dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya.

2.   Menganalisis Implementasi Kebijakan dan Koordinasi secara simultan dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya.

3.      Menganalisis Implementasi Kebijakan secara parsial dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya.

4.      Menganalisis Koordinasi secara parsial dalam meningkatkan Efektivitas Organisasi pada BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya.

1.4. Kegunaan Penelitian

1.4.1. Kegunaan Teoritis

Secara teoritis hasil penelitian ini berupa saran-saran yang dapat memberikan manfaat antara lain :

1.      Sebagai  sumbangan pemikiran bagi pengembangan teori-teori dan kajian Ilmu Administrasi Publik dan kajian analisis mengenai Efektivitas Organisasi.

2.      Sebagai bahan penelitian lebih lanjut bagi upaya pengembangan Ilmu Kebijakan Publik khususnya Implemenasi Kebijakan.

1.4.2.Kegunaan Praktis

Secara praktis hasil penelitian ini diharapkan dapat berguna bagi berbagai pihak diantaranya :

1.      Dapat menjadi bahan masukan bagi banyak pihak yang terlibat dalam proses Implementasi Kebijakan publik, seperti :

a.         Pemerintahan Kabupaten/ Kota yang ada di kawasan Bandung Raya, dalam hal ini yang memiliki kewenangan dalam melaksanakan kebijakan publik.

b.         BAPPEDA – BAPPEDA di Kawasan Bandung Raya dapat meningkatkan koordinasi dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya.

c.         BAPPEDA dalam hal ini yang bewenang mengeluarkan rekomendasi     mengenai perizinan untuk pemanfaatan  ruang.

2.      Hasil dan saran-saran penelitian ini juga dapat dijadikan sebagai salah satu bahan pertimbangan oleh Pemerintah  Kabupaten /Kota di kawasan Bandung Raya dalam rangka pengawasan dan pengendalian pemanfaatan ruang kota.